溯源
中國公司法人治理結(jié)構(gòu)這種組織形式，是在黨的十一屆三中全會以后，國家實行改革開放政策，逐漸建立起具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟公司制下才得以誕生。在中國，部分公司的法人治理結(jié)構(gòu)流于形式，尤其是在國有獨資公司中。首先，沒有股東大會，其董事會成員和經(jīng)理層人員都是由行政部門和黨的組織部門委派和任命的。其次，由于國有資產(chǎn)管理體制改革不到位，國有股東不明確，加之現(xiàn)存的人事制度改革不配套，沒有形成完善的股東會與董事會之間的獨立和制衡關(guān)系，治理結(jié)構(gòu)也就如無根之樹。中國公司在法人治理結(jié)構(gòu)方面還有許多尚未完善的地方，汲取國外先進發(fā)達國家在公司法人治理結(jié)構(gòu)方面取得的先進經(jīng)驗和較為完善的法人治理制度精華，并融入中國自身的觀點和實踐，對中國公司法人治理結(jié)構(gòu)進一步發(fā)展和完善，是中國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。
國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)
國有企業(yè)是推進國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。因此，要完善中國特色社會現(xiàn)代企業(yè)制度，形成科學有效的公司治理機制。這也是２０２０年發(fā)布的《國企改革三年行動方案》中八大重點任務(wù)中的第一項。
什么是中國特色的現(xiàn)代企業(yè)制度呢？最主要的體現(xiàn)是在公司治理結(jié)構(gòu)和決策機制上，與西方現(xiàn)代企業(yè)制度建立以來形成的實踐上的不同。說具體一點，就是黨組織在國有企業(yè)治理中的角色定位和如何融入公司治理結(jié)構(gòu)的問題。談到如何融入，就會涉及角色邊界和權(quán)力重構(gòu)。
２０２０年１２月３０日召開的中央全面深化改革委員會第十七次會議通過了《關(guān)于中央企業(yè)黨的領(lǐng)導融入公司治理的若干意見（試行）》，其中要求正確處理黨組織、董事會和經(jīng)理層等治理主體的關(guān)系，堅持權(quán)責法定、權(quán)責透明、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡等公司治理結(jié)構(gòu)，推動制度優(yōu)勢更好的轉(zhuǎn)化為治理效能。
對于如何更好的界定各治理主體的權(quán)責邊界，《國企改革三年行動方案（２０２０－２０２２年）》、《關(guān)于中央企業(yè)在完善公司治理中加強黨的領(lǐng)導的意見》、《中央企業(yè)董事會工作規(guī)則（試行）》等文件給出了方向性指引：
黨組織：把方向、管大局、促落實；
董事會：定戰(zhàn)略、作決策、防風險；
監(jiān)事會：強監(jiān)督、查風險、糾偏差；
經(jīng)理層：謀經(jīng)營、抓落實、強管理。
這幾個關(guān)鍵詞把國有企業(yè)治理層面的幾個關(guān)鍵主體的職責進行了定位：
（一）黨組織權(quán)責
黨組織對于黨組織建設(shè)、廉風黨政建設(shè)等黨建相關(guān)工作負有直接決策權(quán)，并負責領(lǐng)導實施。對于企業(yè)的“三重一大”事項也要發(fā)揮領(lǐng)導作用，嚴格把關(guān)。涉及企業(yè)改革和發(fā)展的問題更要從實際出發(fā)，建立適應(yīng)新時期國有企業(yè)發(fā)展的雙軌運行公司治理結(jié)構(gòu)。
１．要把加強黨的領(lǐng)導和完善公司治理統(tǒng)一起來。國有企業(yè)應(yīng)當將黨建工作要求寫入公司章程，寫明黨組織的職責權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置、運行機制、基礎(chǔ)保障等重要事項，明確黨組織研究討論是董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序，落實黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，保證黨和國家方針政策的貫徹執(zhí)行，保證黨組織把方向、管大局、保落實。
２．國有企業(yè)重大經(jīng)營管理事項必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經(jīng)理層作出決定。研究討論的事項主要包括：貫徹黨中央決策部署和落實國家發(fā)展戰(zhàn)略的重大舉措；企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃，重要改革方案；企業(yè)資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本運作和大額投資中的原則性方向性問題；企業(yè)組織架構(gòu)設(shè)置和調(diào)整，重要規(guī)章制度的制定和修改；涉及企業(yè)安全生產(chǎn)、維護穩(wěn)定、職工權(quán)益、社會責任等方面的重大事項；其他應(yīng)當由黨委（黨組）研究討論的重要事項。國有企業(yè)黨委（黨組）應(yīng)當結(jié)合企業(yè)實際制定研究討論的事項清單，厘清黨委（黨組）和董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等其他治理主體的權(quán)責。
（二）董事會權(quán)責
董事會是企業(yè)經(jīng)營決策主體，定戰(zhàn)略、作決策、防風險?！岸☉?zhàn)略”方面，董事會應(yīng)當建立健全企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃研究、編制、實施、評估的閉環(huán)管理體系；“作決策”方面，董事會應(yīng)依照法定程序和公司章程決策企業(yè)重大經(jīng)營管理事項，比如，企業(yè)經(jīng)營計劃、重大投融資事項、年度財務(wù)預決算、重要改革方案等，并督導經(jīng)理層高效執(zhí)行；“防風險”方面，董事會應(yīng)當推動完善企業(yè)的風險管理體系、內(nèi)部控制體系、合規(guī)管理體系和違規(guī)經(jīng)營投資責任追究工作體系，有效識別研判、推動防范化解重大風險。董事會審議重大經(jīng)營管理事項，重點研判其合法合規(guī)性、與出資人要求的一致性、與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的契合性、風險與收益的綜合平衡性等。
１．董事會是公司的決策機構(gòu)，要對股東會負責，執(zhí)行股東會決定，依照法定程序和公司章程授權(quán)決定公司重大事項，接受股東會、監(jiān)事會監(jiān)督，認真履行決策把關(guān)、內(nèi)部管理、防范風險、深化改革等職責。國有獨資公司要依法落實和維護董事會行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，增強董事會的獨立性和權(quán)威性，落實董事會年度工作報告制度；董事會應(yīng)與黨組織充分溝通，有序開展國有獨資公司董事會選聘經(jīng)理層工作，加強對經(jīng)理層的管理和監(jiān)督。
２．優(yōu)化董事會組成結(jié)構(gòu)。國有獨資、全資公司的董事長、總經(jīng)理原則上分設(shè)，應(yīng)均為內(nèi)部執(zhí)行董事，定期向董事會報告工作。國有獨資公司的董事長作為企業(yè)法定代表人，對企業(yè)改革發(fā)展負首要責任，要及時向董事會和國有股東報告重大經(jīng)營問題和經(jīng)營風險。國有獨資公司的董事對出資人機構(gòu)負責，接受出資人機構(gòu)指導，其中外部董事人選由出資人機構(gòu)商有關(guān)部門提名，并按照法定程序任命。國有全資公司、國有控股企業(yè)的董事由相關(guān)股東依據(jù)股權(quán)份額推薦派出，由股東會選舉或更換，國有股東派出的董事要積極維護國有資本權(quán)益；國有全資公司的外部董事人選由控股股東商其他股東推薦，由股東會選舉或更換；國有控股企業(yè)應(yīng)有一定比例的外部董事，由股東會選舉或更換。
３．規(guī)范董事會議事規(guī)則。董事會要嚴格實行集體審議、獨立表決、個人負責的決策制度，平等充分發(fā)表意見，一人一票表決，建立規(guī)范透明的重大事項信息公開和對外披露制度，保障董事會會議記錄和提案資料的完整性，建立董事會決議跟蹤落實以及后評估制度，做好與其他治理主體的聯(lián)系溝通。董事會應(yīng)當設(shè)立提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會等專門委員會，為董事會決策提供咨詢，其中薪酬與考核委員會、審計委員會應(yīng)由外部董事組成。
（三）監(jiān)事會權(quán)責
監(jiān)事會是公司的監(jiān)督機構(gòu)，依照有關(guān)法律法規(guī)和公司章程設(shè)立，對董事會、經(jīng)理層成員的職務(wù)行為進行監(jiān)督，其職能是強監(jiān)督、查風險、糾偏差。
１．監(jiān)事會是公司的監(jiān)督機構(gòu)，依照有關(guān)法律法規(guī)和公司章程設(shè)立，對董事會、經(jīng)理層成員的職務(wù)行為進行監(jiān)督。要逐步提高專職監(jiān)事比例，增強監(jiān)事會的獨立性和權(quán)威性。對國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)所出資企業(yè)依法實行外派監(jiān)事會制度。外派監(jiān)事會由政府派出，負責檢查企業(yè)財務(wù)，監(jiān)督企業(yè)重大決策和關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及董事會、經(jīng)理層履職情況，不參與、不干預企業(yè)經(jīng)營管理活動。
２．健全以職工代表大會為基本形式的企業(yè)民主管理制度，支持和保證職工代表大會依法行使職權(quán)，加強職工民主管理與監(jiān)督，維護職工合法權(quán)益。國有獨資、全資公司的董事會、監(jiān)事會中須有職工董事和職工監(jiān)事。建立國有企業(yè)重大事項信息公開和對外披露制度。
３．強化責任意識，明確權(quán)責邊界，建立與治理主體履職相適應(yīng)的責任追究制度。董事、監(jiān)事、經(jīng)理層成員應(yīng)當遵守法律法規(guī)和公司章程，對公司負有忠實義務(wù)和勤勉義務(wù)；要將其信用記錄納入全國信用信息共享平臺，違約失信的按規(guī)定在“信用中國”網(wǎng)站公開。董事應(yīng)當出席董事會會議，對董事會決議承擔責任；董事會決議違反法律法規(guī)或公司章程、股東會決議，致使公司遭受嚴重損失的，應(yīng)依法追究有關(guān)董事責任。經(jīng)理層成員違反法律法規(guī)或公司章程，致使公司遭受損失的，應(yīng)依法追究有關(guān)經(jīng)理層成員責任。執(zhí)行董事和經(jīng)理層成員未及時向董事會或國有股東報告重大經(jīng)營問題和經(jīng)營風險的，應(yīng)依法追究相關(guān)人員責任。企業(yè)黨組織成員履職過程中有重大失誤和失職、瀆職行為的，應(yīng)按照黨組織有關(guān)規(guī)定嚴格追究責任。按照“三個區(qū)分開來”的要求，建立必要的改革容錯糾錯機制，激勵企業(yè)領(lǐng)導人員干事創(chuàng)業(yè)。
（四）經(jīng)理層權(quán)責
１．經(jīng)理層是公司的執(zhí)行機構(gòu)，依法由董事會聘任或解聘，接受董事會管理和監(jiān)事會監(jiān)督?？偨?jīng)理對董事會負責，要切實履行謀經(jīng)營、抓落實、強管理職能，依法行使管理生產(chǎn)經(jīng)營、組織實施董事會決議等職權(quán)，向董事會報告工作，董事會閉會期間向董事長報告工作。
２．建立規(guī)范的經(jīng)理層授權(quán)管理制度，對經(jīng)理層成員實行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng)、與經(jīng)營業(yè)績相掛鉤的差異化薪酬分配制度，國有獨資公司經(jīng)理層逐步實行任期制和契約化管理。根據(jù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、市場化程度等不同情況，有序推進職業(yè)經(jīng)理人制度建設(shè)，逐步擴大職業(yè)經(jīng)理人隊伍，有序?qū)嵭惺袌龌匠辏剿魍晟浦虚L期激勵機制，研究出臺相關(guān)指導意見。國有獨資公司要積極探索推行職業(yè)經(jīng)理人制度，實行內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進相結(jié)合，暢通企業(yè)經(jīng)理層成員與職業(yè)經(jīng)理人的身份轉(zhuǎn)換通道。
常規(guī)的公司治理結(jié)構(gòu)涉及“三會一層”，即股東大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層。但《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導意見》國辦發(fā)〔２０１７〕３６號提出了“國有獨資公司不設(shè)股東會，由出資人機構(gòu)依法行使股東會職權(quán)?！彼試歇氋Y企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)為黨組織、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層。
國有企業(yè)的黨建與公司治理融合模式
（一）寫入章程，明確地位
１．國有企業(yè)章程中黨組織條款應(yīng)當按照《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》等有關(guān)規(guī)定，寫明黨委（黨組）或黨支部（黨總支）的職責權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置、運行機制等重要事項。明確黨組織研究討論是董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序。
２．設(shè)立公司黨委（黨組）的國有企業(yè)應(yīng)當明確黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導作用，把方向、管大局、保落實，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項。設(shè)立公司黨支部（黨總支）的國有企業(yè)應(yīng)當明確公司黨支部（黨總支）圍繞生產(chǎn)經(jīng)營開展工作，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用；具有人財物重大事項決策權(quán)的企業(yè)黨支部（黨總支），明確一般由企業(yè)黨員負責人擔任書記和委員，由黨支部（黨總支）對企業(yè)重大事項進行集體研究把關(guān)。
３．對于國有相對控股企業(yè)的黨建工作，需結(jié)合企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營管理等實際，充分聽取其他股東包括機構(gòu)投資者的意見，參照有關(guān)規(guī)定和本條款的內(nèi)容把黨建工作基本要求寫入公司章程。
（二）雙向進入，交叉入職
１．內(nèi)涵
指黨組織和董事會的成員雙向進入，交叉任職的做法。國有企業(yè)的交叉任職大多是指黨組織書記兼任董事長，黨組織副書記兼任副董事長或總經(jīng)理，黨組織委員兼任副總經(jīng)理。在具體實行過程中，黨組織副書記往往還可兼任工會主席。
２．適用范圍
此種模式目前是黨建與公司融合過程中運用最廣泛、最重要的模式。例如海南省第七次黨代會就明確指出，國有企業(yè)要完善“雙向進入，交叉入職”領(lǐng)導體制，著力解決黨建工作弱化、淡化、虛化、邊緣化的問題。
３．優(yōu)點
交叉兼職的模式明顯地簡化了黨組織和董事會兩大國企內(nèi)部系統(tǒng)間的信息交換過程，因而有效的減少了內(nèi)耗，大幅度降低了體制成本，使企業(yè)大系統(tǒng)運轉(zhuǎn)自如，有利于提高國有企業(yè)的綜合效益。
４．缺點
交叉任職的模式下，要求兼任的黨員是復合型人才、具有極高的素質(zhì)、否則難以在企業(yè)經(jīng)理管理中發(fā)揮關(guān)鍵作用。如果由黨組織書副書記兼任總經(jīng)理，其可能會無法進入董事會決策層，而削弱黨組織參與國有企業(yè)重大決策、發(fā)揮政治領(lǐng)導的作用。如果是黨組織書記兼任副董事長，那么其在董事會中的決策由其個人獨立承擔責任，這與他作為黨委代表的意見可能發(fā)生沖突，因為黨委會決策實行少數(shù)服從多數(shù)的原則，
（三）“一肩挑”模式
１．內(nèi)涵
指黨組織書記兼任國有企業(yè)董事長的融合模式。企業(yè)高層決策采取“一肩挑”模式的同時，企業(yè)內(nèi)部的部門設(shè)置往往比較負責。例如職能部門的設(shè)置采取多種形式，有的合署辦公，職能交叉，有的一套人馬兩塊牌子等。
２．適用范圍
這種模式廣泛適用于改制后的國有大中型企業(yè)，尤其國有獨資企業(yè)。這些企業(yè)通常黨建基礎(chǔ)良好，適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，公司的治理結(jié)構(gòu)較為健全。我國各省國資委在每年度“關(guān)于巡視整改的通報”中都會披露“一肩挑”模式在國企中的推行進展情況。
３．優(yōu)點
這種模式下的黨組織和董事會人員高度重合，黨組織和國企的公司治理機制融為一體，可以避免決策程序因不同機制的安排而受影響。
４．缺點
國有企業(yè)采用“一肩挑”模式不僅會面臨交叉任職模式的一些風險，還可能面臨監(jiān)督風險。由國有企業(yè)的黨組織書記直接兼任董事長職務(wù)，如何約束其個人的權(quán)力也是兩種機制融合下所面臨的難題，如果約束不力，會導致獨斷專行和貪污腐敗的問題，因而需要高度關(guān)注。
國法人治理結(jié)構(gòu)的決策差異
黨組織、董事會、總經(jīng)理辦公會都是通過會議形式具體決策的，在決策模式、決策過程中會有其共同點和差異點，具體總結(jié)如下：
（一）共同點：
?。保疅o論什么類型的會議都要進行決策，采用集體決策形式的目的、目標都是一樣的。都是為了通過群策群力的決策方式，找出更多的可能性，提升決策的科學性。
２．黨組織會議、董事會、總經(jīng)理辦公會，決策的基本流程基本上都是相近的。步驟基本如下：
一是確定議案；
二是相關(guān)負責人介紹內(nèi)容；
三是按照特定順序不同參會人員進行意見表達；
四是會議召集人或主持人進行總結(jié)；
五是通過特定程序明確議案結(jié)論；
六是形成書面記錄和紀要。
３．三種決策會議審議的三重一大議案是重合的。
（二）差異性：
１．模式不同
黨組織實行民主集中制，董事會實行票決制，總經(jīng)理辦公會實行經(jīng)理負責制。
２．機制不同
（１）黨組織決策時依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》相關(guān)規(guī)定，即“黨組織討論決定問題，必須執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。決定重要問題，要進行表決。對于少數(shù)人的不同意見，應(yīng)當認真考慮。如對重要問題發(fā)生爭論，雙方人數(shù)接近，除了在少數(shù)緊急情況必須按照多數(shù)意見執(zhí)行外，應(yīng)當暫緩作出決定，進一步調(diào)查研究，交換意見，下次再表決。”
（２）董事會的決策流程則要依據(jù)各公司的章程制定。根據(jù)一人一票的原則，由公司董事會成員對議案進行審議并表決。
（３）總經(jīng)理辦公會通常屬于《總經(jīng)理議事規(guī)則》進行規(guī)定，一般實行集體議論，統(tǒng)一決策的議事機制。總經(jīng)理辦公會議對所議事項應(yīng)當進行充分討論，力求一致，有意見分歧時，由總經(jīng)理在充分聽取意見的基礎(chǔ)上做出決定。不同意見可以保留，并在記錄會議中說明。
黨組織如何發(fā)揮前置程序和作用
２０１９年１２月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》第十五條明確指出 “國有企業(yè)重大經(jīng)營管理事項必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經(jīng)理層作出決定?！薄?，明確了國有企業(yè)黨組織研究討論是董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序。
在實際操作過程中，黨組織前置審議包括前置于董事會和前置于經(jīng)理層兩種模式，具體差異如下：
（一）黨組織審議前置于董事會
僅對需要董事會決策的事項進行審議。經(jīng)理層決策的事項不屬于重大決策事項，因而可不由黨組織前置把關(guān)。該模式能夠有效地將黨組織前置把關(guān)融入法人治理體系，同時保證黨組織會議召開頻率適中，決策效率較高。
（二）黨組織審議前置于經(jīng)理層
對需要經(jīng)理層和董事會決策的事項進行審議。該模式下，黨組織會議覆蓋的議題較為廣泛，能夠有效地對企業(yè)經(jīng)營的各個方面進行把關(guān)，但缺點是黨組織會議召開頻率較高，且由于多數(shù)企業(yè)黨組織人員與經(jīng)理層人員高度重疊，同一議題需經(jīng)過相同人員的多次討論，從一定程度上影響了決策效率。
綜上所述，黨組織審議前置于董事會前比較合理。
小結(jié)
完善地方國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是全面推進依法治企、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是新一輪地方國有企業(yè)改革的重要任務(wù)，是完善地方國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度、積極適應(yīng)新一輪國有企業(yè)改革新形勢下的新要求。
在完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)工作中要堅持以下四點要求：
（一）堅持黨的領(lǐng)導
要落實全面從嚴治黨戰(zhàn)略部署，把加強黨的領(lǐng)導和完善公司治理統(tǒng)一起來，明確國有企業(yè)黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，發(fā)揮國有企業(yè)黨組織的領(lǐng)導核心和政治核心作用，保證黨組織把方向、管大局、保落實。堅持黨管干部原則與董事會依法選擇經(jīng)營管理者、經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)相結(jié)合，積極探索有效實現(xiàn)形式，完善反腐倡廉制度體系。
（二）堅持深化改革
要尊重企業(yè)市場主體地位，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，以規(guī)范決策機制和完善制衡機制為重點，堅持激勵機制與約束機制相結(jié)合，體現(xiàn)效率原則與公平原則，充分調(diào)動企業(yè)家積極性，提升企業(yè)的市場化、現(xiàn)代化經(jīng)營水平。
（三）堅持依法治企
要依據(jù)《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)，以公司章程為行為準則，規(guī)范權(quán)責定位和行權(quán)方式；法無授權(quán)，任何政府部門和機構(gòu)不得干預企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，實現(xiàn)深化改革與依法治企的有機統(tǒng)一。
（四）堅持權(quán)責對等
要堅持權(quán)利義務(wù)責任相統(tǒng)一，規(guī)范權(quán)力運行、強化權(quán)利責任對等，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，深化權(quán)力運行和監(jiān)督機制改革，構(gòu)建符合國情的監(jiān)管體系，完善履職評價和責任追究機制，對失職、瀆職行為嚴格追責，建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)的終身責任追究制度。
