從２０１０年國發(fā)〔２０１０〕１９號文拉開政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展大幕開始，平臺公司轉(zhuǎn)型這個(gè)話題已經(jīng)持續(xù)了十年以上。這十年間，平臺公司受城市發(fā)展上位規(guī)劃、地方政策要求、資產(chǎn)資源稟賦、主政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)知，以及操盤手運(yùn)作能力等多方面影響，分化發(fā)展愈發(fā)明顯，有的平臺公司正發(fā)生著劇變，這種劇變不僅體現(xiàn)在資產(chǎn)和融資總量的增加，還體現(xiàn)在經(jīng)營性資產(chǎn)占比提高，業(yè)務(wù)的市場化競爭力增強(qiáng)，以及政企合作邊界的清晰化，逐漸找回了企業(yè)“基因”。當(dāng)然，也有的平臺公司，轉(zhuǎn)型升級仍停留在口號上，公司職能定位未發(fā)生根本變化，行政化、“任務(wù)式”色彩依然濃厚，企業(yè)經(jīng)營管理水平還在躑躅不前。
從近期一些地方政府的做法來看，為了助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)升級和有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，高位推進(jìn)政府國資平臺公司整合重組已經(jīng)成為地方主要領(lǐng)導(dǎo)的首選動(dòng)作之一。那么，平臺公司到底如何轉(zhuǎn)型升級？筆者結(jié)合多年服務(wù)平臺公司的經(jīng)驗(yàn)，對平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)注點(diǎn)進(jìn)行研判，并提出了平臺公司重構(gòu)升級的“１１５３”法則：
一、多維視角研判平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展
１．城市發(fā)展視角
伴隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，城市將會從“重建設(shè)”走向“重運(yùn)營”，平臺公司也需要從“城市開發(fā)投資建設(shè)商”走向“城市綜合運(yùn)營商”。在這一過程中，平臺公司的職能定位、資產(chǎn)構(gòu)成、業(yè)務(wù)內(nèi)容、經(jīng)營思路、人員結(jié)構(gòu)等都會發(fā)生變化，平臺公司需以終為始，深刻理解城市發(fā)展上位規(guī)劃，提前謀篇布局，調(diào)整職能定位、獲取核心資源，為“后城鎮(zhèn)化”時(shí)代的業(yè)務(wù)調(diào)整，以及可持續(xù)健康發(fā)展做好準(zhǔn)備。
２．城投行業(yè)改革視角
過去十幾年，在“政府信用背書式”的融資的大背景下，依靠持續(xù)的政府性資產(chǎn)資源、國有產(chǎn)權(quán)等注入，平臺公司經(jīng)歷了“滾雪球”般的快速發(fā)展。后隨著國發(fā)〔２０１４〕４３號文、新《預(yù)算法》、中發(fā)〔２０１６〕１８號、財(cái)預(yù)〔２０１７〕５０號等系列文件的出臺，政府投融資體制已發(fā)生根本性變化，地方財(cái)政和平臺公司需做信用切割，“小政府、大市場”的改革方向也進(jìn)一步明確，城投行業(yè)的發(fā)展邏輯也正發(fā)生著不可逆變化，需從“平臺融資＋政府財(cái)政”的大循環(huán)體系，走向平臺公司自身可持續(xù)發(fā)展的小循環(huán)體系。
３．國資國企改革視角
本輪國資國企改革自２０１３年正式啟動(dòng)，通過“１＋Ｎ”政策體系和三年行動(dòng)計(jì)劃等，在優(yōu)化國有資本布局、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、推動(dòng)混合所有制改革、健全市場化經(jīng)營機(jī)制、完善國資監(jiān)管體制機(jī)制，以及全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)等諸多方面提出了明確的任務(wù)要求和時(shí)間節(jié)點(diǎn)。２０２２年是國企改革三年行動(dòng)計(jì)劃的收官之年，預(yù)計(jì)未來還將持續(xù)推進(jìn)。諸多國資國企改革要求都是平臺公司深入推進(jìn)運(yùn)行機(jī)制改革，以及向政府要資源、要政策的重要依據(jù)，需要用好國資國企改革這把“尚方寶劍”。
４．投融資視角
在地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)不對等、政府性債務(wù)高位運(yùn)行的大背景下，平臺公司在政府性項(xiàng)目的投融資領(lǐng)域?qū)^續(xù)承擔(dān)重要角色。所以，地方政府推進(jìn)國資平臺公司整合重組的短期首要目標(biāo)，往往還是提升投融資能力，降低融資成本，鞏固和提高主體信用評級，構(gòu)建多層次、多元化、多渠道的融資體系，實(shí)現(xiàn)“以融落項(xiàng)、以融促產(chǎn)、以融化債”。
５．政府治理視角
建設(shè)什么樣的城市，如何建設(shè)城市，以及實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，是政府主要領(lǐng)導(dǎo)首要關(guān)注的問題，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要政府部門、社會資本、金融機(jī)構(gòu)的通力合作。按照國務(wù)院國資委的有關(guān)改革精神，國資部門要進(jìn)一步發(fā)揮對地方政府上位規(guī)劃落地的支撐作用。預(yù)計(jì)未來國資部門的作用將進(jìn)一步加強(qiáng)，“政府—國資—國企”的同頻共振、層層支撐的規(guī)劃發(fā)展體系，成為改革的重點(diǎn)。
６．企業(yè)發(fā)展視角
當(dāng)前平臺公司普遍存在的債務(wù)壓力大、造血機(jī)制不足、人才結(jié)構(gòu)不合理、體制機(jī)制不順等問題，“冰凍三尺，非一日之寒”，這些問題只能在發(fā)展中逐步得到優(yōu)化和解決，所以平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展很難做到一蹴而就。在“十四五”時(shí)期，平臺公司應(yīng)堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，發(fā)揮好鏈接政府與市場的橋梁作用，向政府要資源，向市場要效益，重塑企業(yè)的“有機(jī)生命體”，向特殊目的的一般性國有企業(yè)邁出重要一步。同時(shí)，還要打造成為學(xué)習(xí)成長性組織，強(qiáng)化自身可持續(xù)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展和員工發(fā)展的共贏。
二、平臺公司重構(gòu)升級的“１１５３”法則
基于上述對政府國資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展核心關(guān)注點(diǎn)的研判，站在政府和平臺公司角度，提出公司重構(gòu)升級的“１１５３”法則，即１次全面政府性資產(chǎn)資源清查，１輪國有企業(yè)運(yùn)行架構(gòu)頂層設(shè)計(jì)，５大平臺公司重構(gòu)升級舉措，３大實(shí)施保障措施。
一次全面政府性資產(chǎn)資源清查
在地方政府的高位推動(dòng)和組織下，成立專班，對轄區(qū)內(nèi)國有企業(yè)、國有產(chǎn)權(quán)、國有資產(chǎn)資源，以及政策性資源等進(jìn)行全面、系統(tǒng)的盤點(diǎn)和梳理分析，明確相關(guān)資產(chǎn)資源的分布情況、運(yùn)營情況等，為統(tǒng)一監(jiān)管、資產(chǎn)整合、注入盤活等打好基礎(chǔ)，做好準(zhǔn)備。
一輪地方政府國有企業(yè)運(yùn)行架構(gòu)頂層設(shè)計(jì)
主要指地方政府國資監(jiān)管的一級國有企業(yè)運(yùn)行架構(gòu)設(shè)計(jì)，其核心通過國有企業(yè)整合重組和職能重構(gòu)，構(gòu)建“分層運(yùn)作、分業(yè)經(jīng)營、分類管理”的運(yùn)作架構(gòu)，明確地方政府國資部門和重組后各國資平臺公司的職能定位、股權(quán)架構(gòu)、業(yè)務(wù)布局和發(fā)展方向。該頂層運(yùn)行架構(gòu)需緊緊圍繞城市發(fā)展上位規(guī)劃和平臺公司綜合投融資能力提升等要求，實(shí)現(xiàn)各主體在城市金融服務(wù)、城市建設(shè)與運(yùn)營管理、國有資產(chǎn)經(jīng)營管理、城市產(chǎn)業(yè)投資及創(chuàng)新發(fā)展等主要領(lǐng)域的差異化分工，以及在項(xiàng)目投融資領(lǐng)域的協(xié)同運(yùn)作。
五大平臺公司重構(gòu)升級舉措
舉措一：政府性資產(chǎn)資源重構(gòu)。一是外部資產(chǎn)資源重構(gòu)，主要是指清查出的外部資產(chǎn)資源整合注入到平臺公司，可實(shí)現(xiàn)平臺公司資產(chǎn)的迅速積聚，公司體量快速做大，并按需調(diào)整政府財(cái)政支出模式，以及在不同平臺公司間設(shè)計(jì)交易架構(gòu)；二是內(nèi)部重構(gòu)，可實(shí)現(xiàn)平臺公司內(nèi)部資產(chǎn)資源的價(jià)值挖掘，和最大化利用，為下一步分類管理、產(chǎn)業(yè)鏈重塑打好基礎(chǔ)。通過資產(chǎn)資源的內(nèi)外部重構(gòu)，短期內(nèi)可優(yōu)化平臺公司的資產(chǎn)、收入、現(xiàn)金流、利潤等財(cái)務(wù)情況，提升平臺公司融資能力，中長期可為平臺公司的產(chǎn)業(yè)鏈整合、集約化發(fā)展、業(yè)務(wù)競爭力構(gòu)建等奠定基礎(chǔ)。
舉措二：業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)。平臺公司業(yè)務(wù)規(guī)劃通常更需要設(shè)計(jì)，其關(guān)鍵詞是產(chǎn)業(yè)選擇和產(chǎn)業(yè)鏈，即通過“建鏈、強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈、增鏈”，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的優(yōu)化布局和“點(diǎn)線面體”式拓展。以平臺公司傳統(tǒng)的項(xiàng)目代建業(yè)務(wù)來說，“點(diǎn)”即城市基礎(chǔ)設(shè)施代建，“線”則是城市基礎(chǔ)設(shè)施的全生命周期管理，即需圍繞基建項(xiàng)目開展的全過程咨詢、原材料供應(yīng)、施工以及管養(yǎng)維護(hù)等服務(wù)，而“面”是指圍繞城市基建項(xiàng)目打造的投資生態(tài)圈、融資生態(tài)圈、經(jīng)營管理生態(tài)圈，并最終形成企業(yè)有機(jī)生命體的一部分。按產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)椒治鲞壿?，平臺公司還可依靠地方政府背書作用，深耕土地綜合開發(fā)、城市公用事業(yè)、城市空間經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)投資等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)鏈。
舉措三：投融資模式重構(gòu)升級。一方面需要基于項(xiàng)目投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的需要，結(jié)合相關(guān)融資產(chǎn)品和政策要求，運(yùn)用系統(tǒng)工程研究方法和投融資規(guī)劃模型，形成針對融資、投資、資金統(tǒng)籌、資本運(yùn)作以及業(yè)務(wù)重構(gòu)等動(dòng)態(tài)的工作計(jì)劃；另一方面，針對可能出現(xiàn)的投融資風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)企業(yè)投融資的風(fēng)險(xiǎn)防控、主體信用評級優(yōu)化和投資人關(guān)系維護(hù)等工作。
舉措四：公司組織及運(yùn)營管理體系重構(gòu)升級。為充分響應(yīng)根據(jù)公司的近、中、遠(yuǎn)期業(yè)務(wù)規(guī)劃要求，通過ＳＯＰ分析邏輯，對平臺公司的法人治理、組織結(jié)構(gòu)、職能職責(zé)以及集團(tuán)管控等組織及運(yùn)營管理體系進(jìn)行重構(gòu)升級，承接平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略落地，明確轉(zhuǎn)型發(fā)展中各項(xiàng)任務(wù)的責(zé)任主體。其組成部分包括目標(biāo)體系及分解、組織管理體系、集團(tuán)管控體系、制度流程，以及信息化、數(shù)字化管理系統(tǒng)等。
舉措五：人力資源管理體系升級。平臺公司轉(zhuǎn)型升級成功與否很大程度上取決于人，平臺公司需持續(xù)按照“三項(xiàng)制度”改革要求優(yōu)化人力資源管理體制和選人用人機(jī)制。主要有四個(gè)方面，一是市場化選人機(jī)制，包括推行經(jīng)理層任期制和契約化管理，全面推行用工市場化，二是薪酬激勵(lì)體系優(yōu)化，強(qiáng)化按價(jià)值付薪的理念，重點(diǎn)優(yōu)化工資總額決定機(jī)制、內(nèi)部分配機(jī)制以及多個(gè)靈活形式的中長期激勵(lì)機(jī)制，三是人員培養(yǎng)體系建設(shè)，通過員工畫像，加大人才培訓(xùn)力度、持續(xù)打通員工發(fā)展通道，四是要對人員配置體系進(jìn)行優(yōu)化，其核心是實(shí)施企業(yè)員工大市場，實(shí)現(xiàn)精干主體，分流輔助。
三大實(shí)施保障措施
一是明確政企合作模式與機(jī)制。其核心是明確平臺公司承接政府性項(xiàng)目的模式，需實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目分類，針對不同類型項(xiàng)目建立適配的平衡機(jī)制及明確融資模式。建議通過政府成立高規(guī)格的投決會，明確其議事機(jī)制，并出臺法規(guī)和制度等形式來落實(shí)。同時(shí)，建議設(shè)立項(xiàng)目儲備庫，明確入庫項(xiàng)目的平衡運(yùn)作機(jī)制以及承接模式。
二是明確存量政府性債務(wù)的承擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。平臺公司承擔(dān)的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解和輕裝上陣，同樣需要地方政府給予支持，其一是摸清債務(wù)底數(shù)，研判債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，明確債務(wù)責(zé)任主體和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解責(zé)任，從資產(chǎn)盤活、債務(wù)置換、債務(wù)展期、提升公司融資能力等多渠道提出存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解舉措；同時(shí)分類明確新增政府性項(xiàng)目的融資方式，避免新增政府隱性債務(wù)。
三是明確國資監(jiān)管界面和考核機(jī)制。按本輪國資國企改革要求，需構(gòu)建以“管資本”為主的國有資本監(jiān)管體系，明確國資監(jiān)管部門依法履行出資人職責(zé)的定位。在實(shí)際工作中，需綜合考慮國資監(jiān)管能力、平臺公司職能定位和管理成熟度等，從企業(yè)設(shè)立、人事任免、戰(zhàn)略規(guī)劃、投資、融資、資產(chǎn)處置、薪酬總額、利潤分配等方面，科學(xué)界定地方政府、國資部門對平臺公司的監(jiān)管邊界；同時(shí)，明確對監(jiān)管企業(yè)的差異化考核管理和激勵(lì)機(jī)制，做到責(zé)權(quán)利效的對等。
